Regionalismo: creación de comercio debe superar la desviación

Dentro del llamado “regionalismo latinoamericano”, una nación debe contemplar las cuatro fuerzas básicas del desarrollo: población, capital, tecnología y recursos naturales, ya que constituyen, en su conjunto, el equilibrio para impulsar el crecimiento económico de un país que busca colocarse entre los de avanzada.

Habitualmente se indica que un rápido crecimiento demográfico significa una inevitable reducción en el incremento del bienestar de la población, si éste no es acompañado de plan de gobierno sustentable que lo sostenga.

Así, en una nación cuya economía en la cual la tasa de crecimiento del ingreso no supere a la de la población, ésta absorberá el producto adicional. Es decir, que el consumo crece más a prisa que la inversión. El factor población no sólo importa en cuanto al número, sino también en cuanto a los elementos psicológicos, sociales y religiosos, los cuales frenan o impulsan el desarrollo.

Otro factor es el capital. La formación de capital representa un camino recto hacia el progreso. Sin embargo, la falta de capital y lo reducido del mercado, lleva a los países subdesarrollados a un círculo vicioso que puede ocasionar el estancamiento de sus economías. Para elevar la condición del desarrollo en países atrasados es necesario elevar la tasa de inversión bruta; mejorar la dotación de capital en la esfera productiva; y, elevar las tasas de ahorro interno.

En cuanto a la tecnología, fuerza básica del desarrollo, está ligada inseparablemente a los recursos naturales. Ambas caminan en el mismo sentido, ayudándose. Así, se tiene que muchos de los recursos naturales, o bien los transforma la tecnología, o los sustituye, según el caso.

Atado a estos fenómenos, la multiplicación de acuerdos de libre comercio ha devuelto la vigencia de la pregunta sobre si la integración económica promueve el crecimiento y la inversión o, en su caso, la sustitución anticompetitiva de proveedores internacionales por regionales, la creación o desvío de comercio constituye uno de los puntos de investigación y atención más importantes dentro de este regionalismo: los efectos en los términos de intercambio y en las economías de escala, el comportamiento de las barreras arancelarias y no arancelarias y las particularidades de las zonas de libre comercio respecto al modelo de unión aduanera, y la influencia que esto conlleva a los puntos antes mencionados.

A priori, podemos decir que ningún acuerdo crea o desvía comercio en su totalidad, combina ambas tendencias en proporciones variables y su balanza puede modificarse con el paso del tiempo. En ese sentido, con independencia del lugar donde se genere la desviación (normalmente en una o varias industrias), para que el modelo sea positivo es condición suficiente que el índice de creación de comercio supere al de desviación.

Esta particularidad no expresa los únicos efectos de la unión de mercados, su influencia recae en la norma que se ratifica la legalidad de los acuerdos comerciales preferenciales, mencionado en el artículo XXIV del Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), con continuidad en la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Este artículo establece que los aranceles aplicados a terceros países no deben ser mayores ni más restrictivos en las uniones aduaneras que la incidencia general de los derechos anteriores a la definición del arancel externo común, o la regla de origen en las zonas de libre comercio, en ese sentido se puede observar que ninguno de los 124 acuerdos regionales notificados al GATT durante su periodo de vigencia (1948-1994) fue objeto de dictámenes de inconsistencia conforme a dicho artículo.

En el contexto regional de Latinoamérica, el MERCOSUR, hijo dilecto de un acuerdo ALADI, está atravesando algunos cimbronazos, motivados en su esencia por el fracaso del ALCA, pero que no termina de convencer a propios y extraños de la conveniencia y practicidad de su funcionamiento.

No obstante y más allá de estos conceptos regulatorios, la creación de uniones aduaneras o zonas de libre comercio generan en sí mismas posiciones enfrentadas: el regionalismo favorece los efectos competitivos, o los acuerdos de integración representan un fenómeno esencialmente proteccionista; también que la formación de acuerdos proteccionistas se beneficia del mayor apoyo político en razón de las presiones de la industria local para impedir su desplazamiento, para otros la elección del modelo de unión aduanera en lugar de uno de zona de libre comercio estimula la discriminación exterior, o también que gran parte de las áreas de libre comercio y las uniones aduaneras crean comer­cio e inversiones.

El argumento favorable a las zonas de libre comercio es que éstas no buscan la igualación de precios entre los bienes de importación (característica de la unión aduanera), sino una dinámica de competitivi­dad que empuja hacia abajo los aranceles externos del país con mayor protección, aunque podemos mencionar también que las zonas de libre comercio no incrementan la capacidad de represalia de sus miembros, mientras que las uniones aduaneras estimulan el proteccionismo, establecido de manera imperfecta en el MERCOSUR a través de su arancel externo común.

En la práctica, sin embargo, las diferencias de ambas alternativas no son tan abismales, a modo de ejemplo en nuestro continente, la CAN y el Mercosur comparten, en mayor o menor medida, las características de un modelo mixto, y la realidad indica que la puesta en práctica del arancel externo común ha provocado que fluctúen entre la proyectada unión aduanera y la realidad de una zona de libre comercio.

No obstante, en ambos procesos de integración subyace la sombra de la presencia limitativa de “fronteras aduaneras”, ya no sólo como el límite político entre dos naciones, sino que además aparece un ámbito de aplicación de normas restrictivas (de origen localista) que no hacen más que “burocratizar” la hipótesis de un futuro con libre circulación de los factores de capital, y una notoria desigualdad en la circulación de los medios de transportes, más allá de pactos y normas pre-existentes.

La aprobación del arancel externo común del Mercosur generó muchos inconvenientes, Brasil incluyó 150 nuevas excepciones a la lista de más de 300 aprobadas; Paraguay, por su parte, agregó 200 a su lista ya aceptada de alrededor de 600 excepciones, y para regular el comercio de los productos no incluidos en el acuerdo, hubo que apelar a las reglas de origen, instrumento distintivo de las zonas de libre comercio.

El ingreso de Venezuela como socio pleno del MERCOSUR establece por su parte la aceptación de esta arancel externo y sus listas por parte de sus socios, y un régimen de adecuación paulatina que permita igualarse en el arancel externo.

En este contexto, un mercado regional caracterizado por la rivalidad de sus industrias es más benéfico que una unión de economías complementarias; su explicación, coherente con uno de los postulados básicos de la economía, relaciona de forma positiva la competencia ínter empresarial y la eficiencia productiva las pérdidas de bienestar imputables a una desviación de comercio pueden ser compensadas con las ganancias originadas en la ampliación del mercado.

La transferencia de tecnología debería aparecer como la herramienta más sustantiva, en este caso, más que la transferencia de divisas que el comercio de bienes de capital genere.

Por ello, se deduce la necesidad de que los acuerdos involucren a los flujos comerciales más importantes a fin de aminorar el comercio potencialmente objeto de dis­criminación, con tres premisas fundamentales: la unión aduanera o el área de libre comercio más ventajosa es el mundo como mercado (el índice de desviación es igual a cero), la integración con el socio natural (el país con el cual se comercia mayoritariamente) tiene más probabilidades de crear comercio, (recuérdese la relación de nuestro país con Brasil y con el resto de los miembros) y se pide adoptar un arancel externo más bajo que el promedio arancelario anterior a la formación del acuerdo, y asegura así la reducción del efecto de desviación.

La unión de dos o más mercados no siempre produce bienestar, dependiendo del nivel de protección, el aumento del comercio grupal puede deberse a la creación de comercio, cuando el proveedor más caro es sustituido por el más eficiente, o a la desviación de comercio, si el proveedor competitivo es desplazado por el más caro.

El tipo de cambio se presenta como un ingrediente necesario para la explicación de la caída de los precios de importación y de su consiguiente aumento con independencia de los efectos del regionalismo. Las importaciones crecen en relación inversa al tipo de cambio real e influyen de manera positiva en el precio de los bienes extrazona.

Con sus excepciones, (cada vez menores) América Latina sigue exportando a los países desarrollados productos básicos, al tiempo que sus manufacturas, incluidas en la categoría de las exportaciones no tradicionales, se encaminan sobre todo a los mercados regionales o al comercio intrazona.

La competitividad de los productos básicos les permite enfrentar en mejores condiciones la amplitud de restricciones arancelarias y no arancelarias que caracterizan al mercado mundial, aunque es posible que también haya influido la menor capacidad de absorción de los mercados regionales debido a su tamaño, el paralelismo productivo y la menor diversificación industrial, aunque subsisten todavía negociaciones que tiendan a liberalizar más este comercio para los países de la región, y probablemente de este modo, se genere mas “dependencia” del comercio extrazona de productos primarios. (Aquí vale consignar, como ejemplo, qué se está discutiendo entre el Mercosur y la Unión Europea).

Como resultado, se absorbe la producción latinoamericana de bienes intermedios y de consumo, mientras que los países de mayor desarrollo económico relativo proveen de forma mayoritaria los bienes de capital.

Argentina parece confirmar este diagnóstico. Los coeficientes de las exportaciones al mundo y a América Latina son positivos y elevados para todos los grupos de productos, aunque es de modo considerablemente menor en los bienes básicos sin elaborar.

Las exportaciones de esta industria y la de básicos elaborados registran un dinamismo mayor cuando se dirigen fuera de América Latina, al tiempo que los bienes manufacturados se exportan más a la región, sobre todo a partir de la entrada en funciones del Mercosur.

Cada vez es mayor el efecto de las barreras no arancelarias, lo cual no es obstáculo para que su importancia haya aumentado al sustituir de ma­nera progresiva la función de los aranceles en el control del comercio internacional, así cuotas, restricciones voluntarias a las exportaciones, reglas de origen estrictas, proliferación de medidas antidumping, barreras técnicas, compras de gobierno y subsidios, entre otros, conforman una red de obstáculos al comercio que pueden considerarse como aleatorios y no redundantes con el regionalismo.

En principio, gran parte de estos instrumentos (de uso unilateral por los países, a veces de manera discrecional, aunque su uso pocas veces sea admitido) pueden ser liberalizados, flexibilizados, mantenerse intactos o incluso verse reforzados luego de la formación del acuerdo.

El estudio de los niveles de protección arancelaria, el más demostrativo de los indicadores para saber si un acuerdo contribuye o no a la desviación de comercio, se recomienda porque el efecto anticompetitivo de la integración interviene únicamente cuando existen barreras externas.

En términos analíticos, salvo si los aranceles aumentan, no hay motivos para pensar que la estructura de precios de un mercado ampliado se modifique en un sentido distinto de la apertura no discriminatoria: los consumidores compran a una fuente de suministro más barata que el mercado nacional, salvo que los aranceles comunes se incrementen para generar modelos proteccionistas, aunque los aranceles extrazona tienen como tope los derechos consolidados, es decir, aquellos aranceles sometidos a compromisos de la OMC y cuya superación se considera difícil, salvo consideraciones excepcionales. (Incluso pueden ser denunciados y sancionados).

El argumento de la desviación sugiere que un acuerdo pro competitivo es aquel en que el comercio intrazona se comporta de manera similar al comercio externo. Esta expectativa parece desconocer las restricciones con las que opera el comercio multilateral y que en la práctica pueden hacer de la apertura unilateral una opción de segundo óptimo (justo por falta de reciprocidad).

Asimismo, descarta el efecto de los acuerdos desde el punto de vista del acceso a mercados, las oportunidades de la ampliación de la demanda para las industrias de escala, la mayor homogeneidad de los mercados, la gestión aduanera, la cooperación entre gobiernos o la coordinación (en ocasiones fusión) de instituciones relevantes para el desempeño económico.

En gran medida, el equívoco resulta de la equiparación de la liberalización unilateral de un país a las concesiones comerciales que éste recibe de sus socios, fenómenos que son distintos para los sectores y los mercados.

*Gustavo Segre es Director Ejecutivo del Programa Argentina Exporta. El Lic. Néstor Aleksink es Coordinador General del mismo Programa.