Un desafío para la construcción del espacio regional

Conciliar lo diverso en un contexto de fuertes cambios internacionales, es un desafío que enfrentan los países latinoamericanos a la hora de construir un espacio regional de cooperación e integración, especialmente si a la vez procuran desarrollar una inserción competitiva en los mercados mundiales. Es ello más cierto aún si los respectivos liderazgos políticos, empresariales y sociales aspiran a asegurar condiciones para un razonable grado de gobernabilidad (paz y estabilidad política, desarrollo productivo y cohesión social), tanto en el plano global como en el regional.

Múltiples son los planos en los que el factor diversidad incide en las relaciones comerciales internacionales. Por cierto que la dimensión económica y el grado de desarrollo de un país ocupan un lugar relevante. Pero también inciden, entre otras, las diferencias culturales, ideológicas, religiosas, étnicas, y de capacidades tecnológicas. Comprenderlas e incluso apreciarlas, es una condición indispensable para navegar un mundo de modernidad mestiza, tal como lo ha caracterizado Jean-Claude Guillebaud en su libro “Le commencement d’un monde. Vers une modernité métisse” (Seuil, Paris 2008).

Tan pronto se incluye en el análisis y en la acción el factor de dinámica de cambio, la tarea de aceptar la diversidad como parte ineludible de la realidad internacional se torna más compleja y quizás apasionante. La velocidad que han caracterizado en las últimas dos décadas los desplazamientos del poder relativo entre las naciones, la densidad en la conectividad física entre los distintos espacios nacionales y regionales, y la incorporación de nuevos protagonistas a la competencia económica global (países emergentes y creciente población urbano con ingresos de clase media), están acentuando las dificultades que muchas veces se observan para apreciar el nuevo entorno internacional en la perspectiva del comercio y de las inversiones transnacionales. Tales dificultades pueden ser mayores en el caso de los países que por mucho tiempo fueron –y se consideraron- como los protagonistas decisivos de las relaciones internacionales, algo así como el centro del mundo. Y, con más razón, para quienes en ellos aspiran a interpretar realidades actuales en base a conceptos, paradigmas, marcos teóricos o enfoques ideológicos provenientes del pasado. En esos planos la tasa de obsolescencia suele ser notoria.

¿Cómo conciliar o al menos equilibrar intereses, valores y visiones diferentes entre países que comparten un espacio geográfico regional? Es uno de los desafíos que encaran hacia adelante los países de nuestra región, en la medida que procuren potenciar las oportunidades que se les están abriendo en el escenario internacional, especialmente por su dotación de recursos naturales, por su diversidad cultural combinada con una fuerte creatividad, y por la experiencia acumulada en su  desarrollo económico y social, incluyendo al respecto el acervo de éxitos, frustraciones y abiertos fracasos.

De ahí que el enfoque propuesto por Heraldo Muñoz, el Canciller del nuevo gobierno de Chile adquiere una relevancia especial. También el ex Presidente Ricardo Lagos resaltó recientemente en Brasil, la importancia de que la región hable con una sola voz y de que adopte miradas en conjunto sobre los grandes temas de la agenda global. Se refirió, en especial, a la necesidad de no plantear las relaciones entre los países del Pacífico y los del Atlántico como antagónicas. 

El enfoque de “convergencia en la diversidad” está presente en el Tratado de Montevideo de 1980 que creó la ALADI. Especialmente en su artículo 3° se plasman los cinco principios que orientan a este marco institucional de alcance regional del cual forman parte hoy 13 países que, por cierto, presentan un cuadro de múltiples diversidades.

Vale la pena recordar hoy tales principios, dado que los países del Mercosur como los de la Alianza del Pacífico no sólo son miembros de la ALADI pero, además, sus preferencias arancelarias se insertan en su marco jurídico. Ellos son los siguientes:

a) pluralismo, sustentado en la voluntad de los países miembros para su integración, por encima de la diversidad que en materia política y económica pudiera existir en la región;

b) convergencia, que se traduce en la multilateralización progresiva de los acuerdos de alcance parcial, mediante negociaciones periódicas entre los países miembros, en función del establecimiento del mercado común latinoamericano;

c) flexibilidad, caracterizada por la capacidad para permitir la concertación de acuerdos de alcance parcial, regulada en forma compatible con la consecución progresiva de su convergencia y el fortalecimiento de los vínculos de integración;

d) tratamientos diferenciales, establecidos en la forma que en cada caso se determine, tanto en los mecanismos de alcance regional como en los de alcance parcial, sobre la base de tres categorías de países, que se integrarán tomando en cuenta sus características económico - estructurales. Dichos tratamientos serán aplicados en una determinada magnitud a los países de desarrollo intermedio y de manera más favorable a los países de menor desarrollo económico relativo; y

e) múltiple, para posibilitar distintas formas de concertación entre los países miembros, en armonía con los objetivos y funciones del proceso de integración, utilizando todos los instrumentos que sean capaces de dinamizar y ampliar los mercados a nivel regional.

Parecería oportuno que tanto en el plano gubernamental como en el  académico y empresario, pudieran efectuarse análisis conducentes a efectuar propuestas concretas sobre cómo lograr la efectiva convergencia de los distintos acuerdos y mecanismos de integración que tienen vigencia en la región. El objetivo sería precisamente procurar la mayor convergencia respetando los límites que pueden surgir como consecuencia de múltiples diversidades. La convergencia entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico debería ser un objetivo prioritario dada la relevancia económica y política de los países participantes. Al respecto cabe privilegiar interpretaciones flexibles de compromisos existentes en el Mercosur, por ejemplo, con respecto al arancel externo común. La normativa del Mercosur y la del GATT brindan suficiente margen para lograr una razonable dosis de flexibilidad, incluso dentro del marco conceptual de una unión aduanera.

Algunas de las cuestiones más relevantes para una agenda de “convergencia en la diversidad” y que pueden requerir ideas creativas y viables, tanto desde un de vista económico como jurídico y político, pueden ser las siguientes:

a) encadenamientos productivos a través de inversiones conjuntas en los que participen empresas pymes de distintos países y que, como incentivo a la inversión, cuenten no sólo con acceso al financiamiento pero en especial, de garantías colectivas al acceso irrestricto a los mercados de los países participantes del mecanismo que se negocie;

b) acumulación de reglas de origen que permita un aprovechamiento conjunto por parte de empresas de diversos países de las preferencias comerciales que se negocien en el plano regional e, incluso, interregional;

c) calidad de la conectividad física y medidas eficaces de facilitación de comercio y,

d) programas efectivos de cooperación con los países de menor desarrollo relativo orientados a estimular la inversión productiva por medio de la garantía en el acceso irrestricto a los mercados de los países de mayor grado de desarrollo de la región.

Una mirada conjunta

Hablar con una sola voz y desarrollar una mirada de conjunto de las grandes cuestiones de la agenda global –ejemplos son los desafíos que plantea el cambio climático o la necesidad de evitar que las negociaciones de mega-acuerdos inter-regionales terminen por erosionar la efectividad y eficacia del sistema multilateral de comercio institucionalizado en la OMC- no requiere necesariamente de la homogeneidad. Requiere sí de puntos de equilibrio entre visiones eventualmente diferentes que es, precisamente, aquello que puede aspirar a lograrse con liderazgos políticos colectivos y con instituciones regionales tales como son la ALADI, la UNASUR y la CELAC, especialmente si cuentan con el apoyo intelectual y técnico de organismos como la CEPAL, la CAF y el SELA.

Pero también requiere de un sólido esfuerzo en cada país de la región para definir y actualizar sus estrategias de inserción comercial internacional. Países que saben lo que quieren y lo que pueden, especialmente si lo hacen a través de una fuerte participación social, están en mejores condiciones de procurar puntos de equilibrio en sus respectivos intereses al dialogar y negociar con los otros países de la región.

Al menos tres factores contextuales hay que tener en cuenta al apreciar el potencial de inserción comercial externa de un país. Son relevantes y están en plena evolución. Uno es la mayor densidad y calidad de la conectividad física y cultural entre quienes compiten por los mercados de otros países. Otro es el significativo incremento de la clase media urbana en el mundo en desarrollo, con sus efectos sobre la demanda de bienes y servicios, a la vez masivos y diferenciados, y sobre las expectativas y niveles de exigencia de los consumidores. Y el tercero es que, en parte como consecuencia de los dos antes mencionados pero también del continuo cambio tecnológico, se han tornado evidente transformaciones en la forma en que se producen y distribuyen los bienes y servicios: “hecho en el mundo”, es la expresión que utiliza la OMC al referirse al fenómeno de las cadenas transnacionales de valor y a su papel protagónico en el comercio internacional.

A tales factores es preciso agregar la revalorización de los espacios regionales e interregionales en el desarrollo del comercio mundial, en parte como resultante de que ellos inciden en el diseño de los encadenamientos productivos con su impacto sobre la localización de las inversiones. Pero también por el hecho de que ellos son, a la vez, consecuencia y causa de la actual proliferación de acuerdos comerciales preferenciales –en especial, de los mega-acuerdos regionales e interregionales, tales como el TTP y el TTIP-.

Lo antes mencionado explica tres ejes sobre los cuales los países, cualquiera que sea su dimensión o su grado de desarrollo, elaboran estrategias de inserción comercial internacional, y de relacionamiento bilateral o multilateral con otros países de la propia región o a escala global. Cada uno plantea requerimientos que una diplomacia comercial efectiva y eficaz, procurará que sean complementarios y se potencien mutuamente.

El primer eje es el alcance multi-espacial. Implica el reconocimiento que hoy y con más razón en el futuro, la diplomacia comercial de un país se orienta a aprovechar todas las oportunidades que se abren en un mundo que algunos especialistas denominan “multi-plex”. Como cualquier otro país, cada uno tiene una pluralidad, incluso muy amplia, de opciones en cuanto a quienes comprar y a quienes vender, o de que origen o que destino pueden ser inversiones y tecnologías que interesan. Preservar abiertas tales opciones y potenciarlas, son objetivos prioritarios de una diplomacia comercial efectiva, eficaz y proyectada al futuro. Son, por cierto, objetivos que hay que tener presente a la hora de sugerir mecanismos que faciliten el desarrollo de los acuerdos de integración y de la convergencia de aquellos existentes en una región.

El segundo es el de los espacios regionales e interregionales. Implica concentrar la atención de la diplomacia comercial de un país, nunca en forma exclusiva, en el entorno geográfico más próximo, especialmente si entre los países de una región existen, además de proximidad física, acuerdos comerciales preferenciales o, más aún, si desarrollan un proceso de integración profunda. Los acuerdos interregionales que se están negociando actualmente –a pesar de que tengan un futuro aún incierto- acrecientan la importancia de visualizar a cualquier otro país como parte de un espacio económico más amplio y, por ende, más interesante desde el punto de vista de perspectivas para el desarrollo de negocios que involucren el intercambio de bienes y de servicios, y de inversiones productivas.

Y el tercer eje es de las empresas protagonistas actuales o potenciales del comercio y de las inversiones bilaterales. Son el principal objetivo de una diplomacia comercial que sea ambiciosa, esto es, que esté proyectada a incidir en el futuro relacionamiento bilateral entre dos países o entre un grupo de países pertenecientes al mismo o a distintos espacios regionales. La densidad de la participación de empresas en el comercio y en las inversiones trans-nacionales son, a la vez, condición y consecuencia de la eficacia de las acciones y acuerdos que los países lleven adelante en el plano de la cooperación e integración regional. Ello es particularmente cierto en relación a los encadenamientos productivos.

Texto completo en www.felixpena.com.ar

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.