Mega-acuerdos interregionales y gobernanza global

Son negociaciones que se insertan en un marco de fuertes incertidumbres con respecto a su futura evolución. Ellas se están manifestando recientemente tanto en el caso del TPP como en el del TTIP. Tienen que ver con variadas resistencias que se observan en algunos de los principales protagonistas, especialmente en los Estados Unidos y en países de la Unión Europea. Pero tienen que ver asimismo con las incertidumbres más amplias que se observan con respecto a la propia evolución del sistema internacional global y con la de algunas de sus principales regiones. Las tendencias a la fragmentación y confrontación parecen por momentos estar predominando sobre las de cooperación y convergencia. La historia larga permite vislumbrar lo que puede resultar de tales tendencias.

Hay otras negociaciones comerciales internacionales. Pero las dos mencionadas concentran ahora una mayor atención quizás por el hecho de abarcar a los EEUU y a la UE, por un lado y por el otro, a los EEUU y a un grupo aún no definitivo de países de la cuenca del Pacífico. Sumados estos países aún representan una parte significativa del producto y del comercio mundial. Por lo demás, quienes las impulsan parecen aspirar a que el contenido de los acuerdos que se logren fijen en adelante los estándares para las principales reglas de juego del comercio mundial del futuro. Es decir que persiguen objetivos que incluyen pero a su vez trascienden al plano del impulso al comercio.

El hecho que la Conferencia de Bali no haya restablecido la expectativa de una negociación multilateral global que pueda concluirse en un tiempo razonable -a través de la actual Rueda Doha o de algunas de las variantes que se han planteado en el marco de la OMC- parecería ser un incentivo a avanzar a través de los mega-acuerdos interregionales. Sin embargo es factible argumentar que el tiempo que demandarían estas negociaciones de alcance parcial, debilita el esfuerzo político y técnico que requeriría desatar algunos de los principales nudos que traban las negociaciones multilaterales globales.

A la vez lo que está apareciendo con cierta nitidez es que los principales nudos son similares en todos los frentes, tanto en el multilateral global como en el interregional. Tienen que ver, entre otras cuestiones y no siempre con los mismos matices, con aspectos sensibles del comercio de productos agrícolas; con sectores industriales claves como son los de las tecnologías de la información, el automotriz y los bienes de capital; con los diferentes marcos regulatorios; con las compras gubernamentales; con la propiedad intelectual, y con el tratamiento de las inversiones y la solución de eventuales diferendos que ellas originen entre inversores y países receptores.

Dos interpretaciones podrían efectuarse con respecto a los motivos que lleva a países que son protagonistas relevantes del comercio y de las inversiones a escala mundial -y que no sólo lo han sido durante muchos años, pero que además les ha permitido jugar el papel de "rule makers" en la gestación del GATT y luego en la de la propia OMC- a privilegiar ahora, en los hechos aunque no siempre en la retórica, al plano de los acuerdos interregionales por sobre el multilateral global.

La primera interpretación tiende a enfatizar el hecho de que entre un grupo reducido de países -y más si pueden considerarse como "like minded"- es más factible llegar a acuerdos que vayan más allá de los compromisos actualmente vigentes en el marco de la OMC -es decir, lo que se suele denominar compromisos "OMC plus" u "OMC 2.0"-. Tales compromisos podrían luego extenderse a aquellos interesados en sumarse. Según quienes los impulsan, por esta vía entonces se llegaría con mayor facilidad a aquello que hoy no se visualiza como viable en el ámbito de la estancada Rueda Doha.

La segunda interpretación atribuye mayor peso a la geopolítica. Ello está muy vinculado a lo que Pascal Lamy señalara al afirmar que la "geopolítica ha vuelto a la mesa de las negociaciones comerciales internacionales". Es una interpretación que tiende a ver el impulso de las negociaciones de mega-acuerdos interregionales en razones políticas relacionados con la necesidad de contrapesar el peso creciente de economías denominadas "emergentes", no sólo en el comercio mundial sino también en la competencia por el poder mundial. Según algunos analistas el peso de la geopolítica sería más visible en las negociaciones del TPP, en especial si ellas concluyen sin haber incorporado a China.

Una variante de esta segunda interpretación, lleva a visualizar las negociaciones de tales acuerdos como una modalidad práctica para generar reglas para el comercio e inversiones internacionales, que no podrían ser logradas en el plano multilateral global y que, además, por el peso económico de los países participantes, no podrían no ser aceptadas luego por otros países. Los demás países no tendrían más remedio que sumarse a los acuerdos OMC plus que se logren.

A veces se identifica como "los demás" a China, Rusia, India y Brasil, sin perjuicio de otras economías en desarrollo de fuerte potencial para el comercio y las inversiones internacionales, entre las cuales se encuentran, sin dudas, la Argentina y muchas de las que han integrado el G77. Si así fuere quedaría más claro que la estrategia de impulsar mega-acuerdos con un grupo de países de fuerte dimensión económica y larga tradición de ser protagonistas centrales del sistema internacional, tiene una finalidad y contenido fundamentalmente político. Algunos podrían sostener, con razón, que podría ser visualizado como un intento de reconstruir lo que Bertrand Badie denominara la "diplomacia del contubernio", referida al plano del comercio y de las inversiones, pero con un significativo efecto sobre la competencia por el poder mundial.

En realidad el problema principal no lo plantearían entonces los mega-acuerdos interregionales, pero sí el hecho que ellos pudieran concretarse sin que se hubiera restablecido la fortaleza y eficacia del sistema multilateral global. La razón principal es que todos los mega-acuerdos que se están negociando -y muchos otros que ya se han concluido o que se siguen negociando, tales como el de la UE con la India y también con el Mercosur- son preferenciales. Esto es, incluyen compromisos que generan ventajas sólo para los países participantes y tienen por ende un alcance discriminatorio con respecto a aquellos países que en ellos no participan. Tienen por lo tanto un potencial efecto de fragmentación del sistema comercial internacional.

Y es aquí donde puede residir precisamente el potencial efecto negativo de una red de mega-acuerdos comerciales preferenciales inserta en un sistema multilateral global debilitado. Sería el introducir un factor de potencial debilitamiento de las condiciones de gobernanza global. Podría implicar acentuar la tendencia a fragmentar el sistema internacional en un momento donde tensiones geopolíticas en distintas regiones del mundo -lo hechos recientes en la península de Crimea puede ser sólo un ejemplo- recuerdan escenarios con características más similares con las del camino que condujeron a la catástrofe de 1914 (ver al respecto el libro de Christopher Clark, recién traducido al español incluido en la Sección Lecturas Recomendadas de este Newsletter, y el de Margaret MacMillan incluido en la misma Sección de nuestro Newsletter del pasado mes de febrero).

En esta perspectiva cobra toda su importancia la idea de promover la convergencia de los acuerdos globales y los preferenciales. Fue una de las recomendaciones principales del informe que produjo un panel de expertos convocado por la OMC y que quizás no ha requerido la atención que se merecía (ver el informe "The Future of Trade: The Challenges of Convergence", Geneva 24 April 2013 cuyo texto completo se puede consultar en: http://www.wto.org/).

Precisamente la idea de convergencia en la diversidad es uno de los aportes principales de la estrategia latinoamericana que orientará al nuevo gobierno de Chile (ver al respecto el artículo del Canciller Heraldo Muñoz en El País de Madrid, del día 13 de este mes de marzo, en: http://elpais.com/). Si bien hace referencia específica a la necesaria articulación entre el Mercosur -especialmente si se logra su necesaria renovación metodológica- y la Alianza del Pacífico -especialmente si se cumplen sus incipientes compromisos- contiene una aproximación centrada en la idea de compromisos de velocidades diferenciadas que si se insertan en marcos institucionales y normativos comunes, como podría la ALADI en el plano regional latinoamericano, o una OMC renovada y fortalecida en el plano global multilateral, permitirían neutralizar las tendencias a la fragmentación sistémica que se observan en la actualidad.

Es una idea que puede ser central para que los acuerdos que se están negociando contribuyan al objetivo de alcanzar pautas razonables de gobernabilidad global y regional. Implica conciliar las aproximaciones de alcance parcial con una visión de conjunto indispensable para impulsar el comercio mundial en un contexto favorable a la paz y a la estabilidad política y, a su vez al desarrollo económico y social de todos los países.

Demostrar que es posible podría ser un objetivo valioso que alimente la agenda de cooperación entre los países latinoamericanos. Sus efectos trascenderían entonces al plano regional. Requiere, eso sí, una buena dosis de constancia, de imaginación técnica y de voluntad política.

 

*Félix Peña es Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación ICBC; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group. 

http://www.felixpena.com.ar | info@felixpena.com.ar