El impacto de la actual crisis internacional en la construcción del Mercosur

Un rasgo del actual sistema internacional se está tornando cada vez más evidente. Es el de la redistribución del poder mundial entre múltiples protagonistas. Algunos pueden ser considerados como emergentes. Pero en términos históricos, otros (especialmente China e India) son re-emergentes (Angus Madison nos brinda datos interesantes al respecto en su “Contours of the World Economy, I-2030 AD, Essays in Macro-Economic History”, Oxford University Press, Oxford 2007, especialmente en su Tabla A.6 de la página 381). Lo cierto es que resulta difícil precisar los límites en el número de países con capacidad para influenciar acontecimientos internacionales significativos. Es uno de los problemas que surgen cuando se trata de definir cuáles son los que pueden asegurar suficiente “masa crítica”, a fin de contribuir a resolver cuestiones relevantes de la agenda global. Además, algunos de los nuevos protagonistas ni siquiera son países, pero tienen un radio de acción de alcance transnacional que les permite incidir, por ejemplo, en la paz y estabilidad política global o de alguna región.

El de la proliferación de protagonistas relevantes es un rasgo resultante de un proceso largo y aún en evolución. Está lejos de alcanzar su plena maduración. Un punto de inflexión lejano fue la rebelión de los países productores de petróleo de 1973. El fin de la Guerra Fría, simbolizado con la caída del Muro de Berlín; el regreso de China e India a la competencia económica global y al juego del poder mundial; el 11/09 y la invasión a Irak; el carácter asertivo de la nueva política de poder en Rusia, son sólo algunos de los hechos que han contribuido a impulsar la nueva realidad del poder mundial.

Es en la perspectiva del cambio radical en la distribución del poder mundial, que pueden entenderse los acontecimientos que han conmovido estas semanas – pero que provienen de meses antes – al sistema financiero internacional. Son acontecimientos que requieren un abordaje que incluya, a la vez, dimensiones vinculadas con la geopolítica, la economía real y, por cierto, la evolución de los mercados financieros y bursátiles (ver nuestro artículo titulado “Las nuevas realidades del poder mundial”, en el diario El Cronista, del 1º de febrero de 2008. Ver también los artículos de Dominique Moissi y de Philip Stepehns, mencionados en la sección Lecturas recomendadas de este Newsletter).

Lo cierto es que cada vez resultan más lejanos los días de un mundo bipolar o los de la ilusión de un mundo unipolar. También son lejanos aquellos en que parecía factible lo que un Canciller francés denominaba la tendencia al “condominio oligárquico”. Esto es, la idea que el mundo podía ser gobernable por la acción de muy pocas grandes potencias. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y los organismos financieros internacionales reflejaron tal concepto. Eran los días en que un diplomático brasileño, el Embajador Araujo Castro, se refería a las tendencias al “congelamiento del poder mundial”.

Cuán multipolar es el mundo actual es algo que puede debatirse. Dependerá la respuesta de cuáles son los problemas a abordar. El poder mundial y los problemas a resolver tienen y seguirán teniendo mucho de geometría variable. Ella puede variar por criterios regionales o temáticos.

Pero lo que sí parece menos debatible es que en la agenda global está aumentado el número de problemas que son colectivos y que, por ende, requieren de respuestas también colectivas. Los de las finanzas globales son un ejemplo. Pero también lo son muchos otros, entre los cuáles se destacan los del cambio climático.

El problema es que las instituciones internacionales existentes están poniendo de manifiesto sus insuficiencias para permitir articular respuestas colectivas a problemas también colectivos. Como señalara recientemente el Presidente Sarkozy, al referir a la gestión de la economía global, no puede ella encararse en el Siglo XX con instituciones creadas en el Siglo XXI (ver el diario Financial Times – Europe-, September 26, 2008. p.4). No es un juego de palabras. Significa constatar que los ámbitos institucionales existentes no logran captar las nuevas realidades del poder mundial y, por ende, pierden eficacia e incluso legitimidad en sus intentos por resolver problemas. Pero cabe tener en cuenta que las fallas sistémicas internacionales han interactuado en el pasado con fallas sistémicas en países relevantes. En tales casos, son fallas que se traducen en crisis de confianza con respecto a la capacidad del respectivo sistema político nacional para aportar soluciones eficaces. Puede volver a ocurrir.

Es prematuro aún para opinar sobre los efectos que los acontecimientos recientes podrían tener en la Rueda Doha. En el Foro Público de la OMC, realizado en Ginebra los días 24 y 25 de septiembre (ver www.wto.org) , Pascal Lamy alertó sobre los riesgos del proteccionismo en caso de acentuarse los impactos de la crisis financiera sobre la economía real y el comercio mundial. Y también señaló que sólo al concluirse la Rueda Doha podrían abordarse otras cuestiones vinculadas con el futuro de la OMC.

Tanto en el plano global como en el latinoamericano, el abordaje de algunos de los problemas más críticos que se presentan está requiriendo del ejercicio de un liderazgo colectivo eficaz (ver nuestro artículo “La necesidad de liderazgos colectivos”, a publicarse en la revista AméricaEconomía, del mes de octubre 2008). Esto es, aquél que permite traducir voluntad política en acciones que penetren en la realidad, permitiendo la solución de los problemas planteados.

La demanda por liderazgos colectivos tiene que ver con la complejidad de algunas de las cuestiones dominantes en los planos político, económico y financiero, con suficiente envergadura para afectar de manera significativa el orden y la estabilidad internacional, sea a escala global como en la de cualquiera de las regiones. La regulación de los mercados financieros, la tendencia a nuevas formas de proteccionismo, la conclusión de las negociaciones comerciales multilaterales y los desafíos del cambio climático, son sólo ejemplos más notorios de problemas colectivos que demandan soluciones también colectivas.

Los liderazgos colectivos implican reconocer que ningún país, por grande que sea, podrá en el futuro asegurar por si sólo el necesario orden internacional. Reflejan la percepción de que problemas comunes a escala global o regional, requieren del trabajo conjunto de dos o más países con suficiente relevancia y recursos de poder, como para tener un protagonismo decisivo en su abordaje y eventual solución.

La amenaza de una recesión de alcance global se está instalando también en la agenda de la región y, en particular, en la de las relaciones bilaterales entre la Argentina y el Brasil. La reciente devaluación del Real está evocando, quizás prematuramente, el espectro de los problemas que se manifestaron en la relación comercial bilateral en el año 1999.

Precisamente la experiencia de 1999 permite recomendar una gran prudencia en los diagnósticos y proyecciones y, en especial, una marcada fluidez en la comunicación entre los respectivos gobiernos y entre los sectores empresarios.

En tal perspectiva y más allá de sus deficiencias e insuficiencias, el Mercosur como expresión destacada de una relación privilegiada entre sus países socios, es un bien público regional a preservar especialmente en períodos críticos. Tiene un alcance que trasciende lo comercial e incluso el plano económico. Penetra hondo en el plano político y estratégico. Tiene directa relación con el objetivo valioso de asegurar la gobernabilidad del espacio geográfico sudamericano, esto es, el predominio de la lógica de la integración entre los países de la región como condición para la paz y la estabilidad política democrática.

La nueva realidad internacional, profundamente diferente a aquella en la que fuera creado a principios de la pasada década de los noventa, genera una oportunidad para colocar al Mercosur a tono con los desafíos del futuro. Debería ser una de las preocupaciones dominantes en la reunión del Consejo del Mercosur que se ha previsto realizar en la última semana de octubre.

Adaptar el Mercosur a las nuevas realidades, significa trabajar simultáneamente sobre sus tres pilares fundamentales.

El primero es el de la articulación política y estratégica entre sus socios, teniendo la relación entre la Argentina y el Brasil un carácter fundamental, por la dimensión económica de los dos países. Este pilar es el que permite visualizar al Mercosur como un núcleo duro de la estabilidad política y democrática del espacio sudamericano. Pero es un pilar que requiere ser coordinado con la nueva realidad de la UNASUR. Ambos ámbitos institucionales pueden ser complementarios.

El segundo pilar es el de la preferencia económica entre sus socios. En el plano legal está sólo condicionada por las normas muy flexibles del sistema GATT-OMC. Puede tener un impacto directo en los flujos de comercio e inversión entre los socios, permitiendo la generación de empleo y la articulación de los sistemas productivos. Es la preferencia económica, en cualquiera de sus modalidades, la que brinda la plataforma para competir y negociar en el plano regional y global. Y es la que se supone debe generar la percepción de ganancias mutuas entre los socios. En ella reside una de las claves de la eficacia del proyecto Mercosur y de su legitimidad social. Es un pilar que se ha deteriorado en su calidad y efectos. Requiere de una urgente re-ingeniería.

Y el tercer pilar es el de la concertación de voluntades nacionales soberanas en torno a una visión común – clave del proyecto estratégico – a fin de determinar hojas de ruta y de producir reglas de juego que penetren en la realidad. Es decir, que reúnan el triple requisito que hacen a la calidad de las reglas internacionales, que son el de su efectividad, su eficacia y su legitimidad social. También en este plano las insuficiencias y deficiencias son marcadas. En el lenguaje del profesor John Jackson, el Mercosur dista de estar orientado por reglas (rule-oriented process) y está cada vez más expuesto a estar orientado por el poder (power-oriented process). Todo ello en un cuadro de fuerte acentuación de las asimetrías de poder relativo entre los socios. El que cada socio pueda determinar, unilateralmente e invocando su soberanía, que es lo que puede o no puede cumplir en relación a las reglas libremente pactadas, es algo que conspira contra la posibilidad de un trabajo conjunto mutuamente beneficioso.

Como hemos señalado en otras oportunidades, el poner al Mercosur a tono con las nuevas realidades globales y regionales – así como también con la de cada uno de sus países miembros – requerirá métodos de trabajo conjunto que concilien flexibilidad con disciplinas colectivas. Ello significa introducir en sus instrumentos criterios de geometría variable, múltiples velocidades y aproximaciones diferenciadas según sean las cuestiones que se aborden.

Ello implicará dejar de lado criterios propios de libros de texto o de la experiencia de integración europea. Una ventaja del terremoto que está sacudiendo al sistema internacional global – con epicentro por el momento en los mercados financieros y bursátiles -, es que está tornando rápidamente obsoletos muchos de los modelos y paradigmas provenientes del pasado.

La construcción futura del Mercosur puede beneficiarse, en tal sentido, de la fuerte necesidad que existe de coordinar las acciones entre los países de la región y del hecho que las realidades impondrán la necesidad de mucha innovación y creatividad, incluso en el abordaje del trabajo conjunto entre países que comparten un espacio geográfico regional.

Texto completo en www.felixpena.com.ar

(*) Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank, y del Módulo Jean Monnet y del Núcleo Interdisciplinario de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF). Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).