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Política Externa, Defensa y Economía
Número 81
Marzo 2011
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15/3/2013  |  Gerardo Caetano *
¿Convergen los países sudamericanos en sus políticas exteriores?

una brecha creciente entre aquellos países que han aceptado la agenda de los TLCs, con EEUU o con la UE, y aquellos que como los socios del MERCOSUR, no suscribieron este tipo de acuerdos.

 
 

Al mismo tiempo que los procesos integracionistas en curso en el hemisferio demuestran dificultades visibles para abordar en conjunto su agenda externa (con particular perjuicio para los países pequeños de los diferentes bloques), que  aunque con dificultades persisten las tentaciones bilateralistas desde el Norte y que se mantienen las dificultades de negociación favorable en los escenarios multilaterales, se vuelve evidente la dificultad para hacer converger de manera efectiva  las estrategias comunes de política exterior, entre la reiteración de visiones tanto hegemonistas como provincianas, entre regionalismos mesiánicos y personalistas y pragmatismos tácticos sin estrategia.

Como pruebas muy gráficas en esa dirección podrían citarse la presencia creciente del conflictivo Irán en la agenda externa de varios países de la región, de la mano de una iniciativa muy fuerte del gobierno de Venezuela sobre este punto, que también abarca asociaciones privilegiadas con Rusia y Corea del Norte. También en esta perspectiva adquiere relieve una ponderada tendencia a diversificar el destino del comercio y de la recepción de inversiones, en especial a través de iniciativas hacia el factor más dinámico de Asia-Pacífico, con particular énfasis en China. Sin embargo, por lo menos hasta el momento, las relaciones comerciales con estos nuevos destinos reproducen y a veces profundizan el viejo formato centro- periferia, con venta de materias primas y  compra de productos manufacturados.

Si se perfila el panorama latinoamericano en relación a las negociaciones internacionales de nuevo tipo, en la última década y media parece haberse consolidado una brecha creciente entre aquellos países y regiones que han aceptado la agenda de los TLCs, con EEUU o con la UE, y aquellos países –como de manera coherente aunque azarosa se han mantenido los países socios del MERCOSUR– contrarios a suscribir ese tipo de acuerdos (159).

De allí que resulte un camino analítico más fecundo, en especial desde cualquier visión más o menos panorámica que se intente sobre el curso político futuro de América del Sur en general y del MERCOSUR en particular, el señalamiento de las preguntas y la presentación de hipótesis que se hagan cargo del peso de las exigencias de una coyuntura signada por la magnitud de una crisis internacional que todavía no ha concluido. En un artículo reciente, Luis Maira ensaya precisamente esa ruta de análisis tan justificada a nuestro juicio (160).

En ese texto que precisamente toma como título la pregunta crucial de ¿cómo afectará la crisis a la integración regional?, Maira termina su análisis manifestando su sorpresa por la “evaluación insuficiente” y por la “limitada comprensión” que las elites intelectuales y gobernantes sudamericanas han tenido frente a la magnitud y las consecuencias de la crisis global. De manera especial, en su análisis enfatiza en “la escasa repercusión que este hecho ha tenido en el examen y las propuestas de las fuerzas progresistas de la región”. Luego de resaltar el rol muy gravitante que las usinas del pensamiento neoconservador tuvieron en el ascenso de las fuerzas políticas de derecha en las últimas décadas, Maira advierte que con el cambio de ciclo nada similar ha ocurrido en el campo adversario, lo que a su juicio reviste mucha importancia a la hora de sustentar el arraigo de “una etapa posneoconservadora en la región”. Luego de citar la conocida opinión de Immanuel Wallerstein en el sentido de que así como el gobierno de Bush coadyuvó al cambio político progresista en la América del Sur de la última década, el gobierno de Obama puede paradójicamente ser funcional al “momento de la venganza de la derecha”, Maira advierte sobre que un eventual “efecto pendular” muy bien puede ser favorecido por esta ausencia de pensamiento estratégico de los gobiernos y partidos que han protagonizado el cambio político de los últimos años en el subcontinente.

“La pregunta es –concluye Maira– si todavía estamos a tiempo de corregir las fallas de caracterización de la crisis y recuperar la iniciativa política, poniendo el énfasis en aquellas ideas fuerza que la mayoría de los balances académicos o políticos señalan. Los consensos de la hora actual son muy desfavorables para las visiones de derecha y proclives al pensamiento conservador. Se reconoce ahora que hay una mayor necesidad de política y un mayor espacio para hacerla. Cabe esperar, también, un creciente interés por los asuntos públicos. Se vuelve a apreciar como insustituible el papel del Estado en materia de regulación y dirección de la sociedad. Se hace evidente la urgencia de un control eficaz en el funcionamiento de las corporaciones y (...) la participación ciudadana en las decisiones más cruciales de las políticas gubernamentales. Lo que no se advierte aún son los proyectos nacionales y estrategias de desarrollo que den capacidad de respuesta a las fuerzas progresistas de América del Sur” (161).

Las reflexiones de Maira vienen muy a cuento en torno al asunto de las posibilidades efectivas de un proceso exitoso de resignificación democrática con cambio social, que se dé en forma paralela al impacto de una crisis global como la actual. Con programas de mero pragmatismo, sin nuevas ideas sobre desarrollo o sin el coraje político de aplicarlas, más allá de su amplia diversidad, los nuevos gobiernos “progresistas”, que han sido y son el principal sujeto de los proyectos de integración regional en curso en la región, no aportarán de manera consistente en esa dirección. Más aun, corren el peligro de perder la oportunidad o, lo que tal vez sería más grave, de apostar en una dirección equivocada, contraria a los requerimientos de una profundización transformadora en la región.

Este también resulta un factor insoslayable del contexto en el que se conmemoran los 20 años del MERCOSUR: en la región la coyuntura parece exigir superar un acusado déficit de pensamiento estratégico, centrado en la consolidación democrática, en la superación de las escandalosas desigualdades, en la forja de un desarrollo de veras sustentable y en la consolidación de la integración regional. ¿Pueden encontrarse respuestas convincentes para estos retos desde caminos en solitario que desacumulen lo andado o que apuesten a un vaciamiento gradual del proceso por parte de los países del MERCOSUR? ¿Es contradictoria la estrategia de un nuevo impulso de desarrollo y de integración nacional con la perspectiva de profundización genuina de la integración regional? Luego de un análisis histórico crítico y no teleológico, nuestra convicción en esta conmemoración de los 20 años del MERCOSUR apunta con firmeza a que toda apuesta contra la región o sin la región no es posible ni deseable. Pero para estar a la altura de las circunstancias resulta imperativa una agenda efectiva de prospectiva integracionista.


Algunas preguntas y temas para la prospectiva de una política integracionista más eficaz en el MERCOSUR de los 20 años


La definición de una política exterior eficaz, en especial desde países como los del MERCOSUR, difícilmente pueda eludir la necesidad de asumir los dilemas de la inserción internacional desde perspectivas de bloques regionales, que refuercen la auténtica soberanía nacional sin recurrir a los gastados enfoques soberanistas o de nacionalismos aislacionistas de viejo cuño, capaces de promover formatos geopolíticos renovados que sustenten modelos de desarrollo alternativos a las políticas aperturistas ciegas –estas sí claramente desnacionalizadoras– de los 90 en la región. La inserción plena en un “mundo de bloques” y la efectivización de los anhelados escenarios multipolares, en procura de enfrentar con eficacia la ruinosa tentación de los hegemonismos unipolares, sólo podrá construirse desde un afianzamiento real y no retórico de los procesos de integración regional y supranacional. Para defender de manera efectiva y no retórica un concepto moderno de soberanía, hay que incorporar la idea de que todo proceso de integración supone algún nivel de asociación política con los socios de un bloque, que consienten su común pertenencia al mismo desde la visión compartida de un programa acordado
de iniciativas conjuntas en materia de desarrollo y de inserción internacional.

Sin embargo, una mirada atenta sobre los actuales contextos impone en esa dirección un registro sensato sobre la necesidad imperiosa de nuevos aprendizajes y exigencias. Desde el MERCOSUR, por ejemplo, cabe formular un cúmulo de interrogantes en términos de interpelación radical, especialmente oportunos ante la invitación al balance y al prospecto que implican las dos décadas de vida del bloque regional y también la conmemoración del Bicentenario de las revoluciones hispanoamericanas. Algunas de esas preguntas, orientadas de forma específica a estimular un sinceramiento genuino dentro del MERCOSUR como premisa indispensable para una profundización del rumbo integracionista, se reseñan a continuación:

• ¿Qué posibilidades reales existen para renovar un acuerdo consistente y operativo en materia de una reformulación seria del pacto integracionista del MERCOSUR en el seno de sus Estados Partes, involucrando no sólo a sus gobiernos actuales sino al conjunto de los sistemas políticos de la región y a los principales actores sociales?

• ¿Resulta viable, por ejemplo, una agenda de acuerdos sobre puntos específicos como asimetrías, coordinación macroeconómica o armonización arancelaria, dentro de los sistemas políticos de los Estados socios del bloque o, como parece, deben repararse y hasta refundarse ciertos consensos fundamentales en torno al MERCOSUR y su futuro?

• ¿Cuánto han avanzado de manera efectiva los niveles de conectividad eficaz e innovadora entre el sector público y el sector privado como tema de la agenda de la inserción internacional impulsada por los gobiernos MERCOSUReños?

• Los países pequeños del bloque como Paraguay y Uruguay, ¿han procesado los cambios notorios que imponen las transformaciones históricas de las últimas décadas en las formas de relacionamiento con sus dos gigantescos vecinos? En esa dirección, ¿qué tipo de acciones concretas podrían impulsarse para coadyuvar a la superación consistente de la agenda conflictiva entre Uruguay y Argentina o para la forja de una nueva interlocución de Paraguay con Brasil y Argentina a propósito de temas como los de las represas de Itaipú o Yacyretá? (162)

¿Cuál podría ser la nueva matriz para un relacionamiento mejor entre los “grandes” y los “pequeños” del MERCOSUR?

• ¿Cuál es la forma más equilibrada de articulación entre esas tres tendencias de ampliación, profundización y flexibilización que han dominado los itinerarios del MERCOSUR en los últimos años? ¿Sólo a través de una flexibilización que minimalice al extremo los acuerdos y compromisos entre los socios del MERCOSUR es que se puede atender debidamente los legítimos reclamos de Paraguay y Uruguay respecto al tema de las asimetrías? ¿Puede funcionar la ampliación sin profundización previa? ¿Qué significa hoy profundizar el MERCOSUR?

• ¿Se está haciendo un análisis ponderado de los cruces entre las políticas nacionales de los países integrantes plenos del MERCOSUR y la evolución general del MERCOSUR en su conjunto?

• ¿Cuáles son y cuáles deberían ser los límites, alcances y niveles de convergencia en las estrategias integracionistas, bilaterales y multilaterales, de cada uno de los Estados partes del bloque?

• ¿Cuál podría ser un “plan B” en materia de inserción internacional para los pequeños del bloque como Paraguay y Uruguay, enfrentados a la persistencia del relacionamiento privilegiado (y a menudo excluyente) entre Argentina y Brasil? ¿Qué pasos comportaría una estrategia efectiva en esa dirección, cuáles serían los fundamentos y los cálculos que abonarían su razonable preferencia? ¿Se han medido de alguna manera las implicaciones y consecuencias de diversa índole que tendría para ambos países una salida (desde la hipótesis poco probable del abandono o en la perspectiva más gradualista del cambio de calidad de la integración, pasando de miembro pleno a asociado) del MERCOSUR? ¿La alternativa es en efecto un TLC en su formato clásico con los EEUU o cualquier acuerdo de asociación con la UE? ¿Es viable y deseable para Uruguay, por ejemplo, un camino “a la chilena”?

• De mantenerse sin cambios sustantivos las actuales condiciones del proceso de integración para países como Uruguay y Paraguay, ¿cuáles son los límites y alcances de la estrategia de combinar en la medida de lo posible y de la forma más rigurosa la doble estrategia de regionalismo abierto y bilateralismo múltiple? ¿Tiene futuro el actual statu quo en este sentido?

• ¿Cuáles son hoy la “agenda corta” y la “agenda larga” de la integración regional globalmente considerada? ¿Cuáles son las definiciones últimas y compartidas en los gobiernos del bloque sobre temas no estrictamente comerciales como reforma institucional del MERCOSUR, asimetrías, complementación productiva, articulación de políticas públicas regionales, convergencia cambiaria, agenda externa común, desarrollo social regional, finanzamiento intrazona, complementación productiva?

• ¿Se ha avanzado de manera efectiva en la concreción de instrumentos de gobernanza regional dentro del MERCOSUR, articulando los formatos institucionales de la integración con las dimensiones territoriales, sociales y culturales? ¿Qué significa hoy la idea de MERCOSUR social, en términos concretos y específicos de involucramiento y participación de actores de nuevo tipo? ¿Existe en verdad seguridad jurídica y resolución ágil y consistente de contenciosos dentro del MERCOSUR?
¿Qué puede implicar el desafío de pensar en serio en una ciudadanía del MERCOSUR?

• Hay quienes sostienen que hace tiempo que el MERCOSUR requiere de un sinceramiento radical en materia de negociación internacional y que ello conlleva rediscutir a fondo y sin concesiones el modelo de integración. ¿Ello supondría renovar la discusión entre la viabilidad de la unión aduanera y la opción por una concertación política más flexible, asentada sólo en una zona de libre comercio y complementación de políticas regionales? ¿Puede producirse un relanzamiento efectivo de la agenda externa común del MERCOSUR con un éxito razonable en las negociaciones comerciales con la Unión Europea?
Esta lista, por cierto no exhaustiva, refiere algunos de los obstáculos concretos que enfrenta no sólo el MERCOSUR, sino también –aunque de manera sin duda diferente– los otros procesos de integración regional o concertación política en el subcontinente sudamericano. Sobre todos y cada uno de estos puntos, los debates resultan tan extensos como intensos, configurando en muchos casos núcleos centrales de las agendas políticas de los procesos electorales nacionales. Y no debe olvidarse que los políticos sudamericanos, más allá de sus ideas y anhelos respecto a la integración regional, cotizan electoralmente al interior de sus respectivos países, en el seno de electorados poco sintonizados -cuando no enfrentados- con las demandas y tópicos de los repertorios integracionistas. ¿Convergen de un modo sustantivo los partidos y las ciudadanías de los países de la región en la respuesta a estas preguntas radicales? La respuesta posible a esta pregunta tiende por lo menos a la incertidumbre, aunque también en este punto los matices deben imperar frente a las conclusiones categóricas.
Sin embargo, sobre todo a la hora de gobernar o de disputar el voto en las encrucijadas electorales, las propuestas ante este tipo de interrogantes suelen ser por lo menos vacilantes cuando no retóricas. Incluso no resulta sencillo unificar el rumbo de las acciones concretas en esa perspectiva. Cuando lo que en verdad se necesita en estas materias, sobre todo desde perspectivas genuinamente integracionistas, son apuestas valientes y de proyección estratégica, los sinceramientos, aunque riesgosos, resultan insoslayables y tal vez también impostergables. En una coyuntura que, como vimos, combina desafíos acuciantes con ciclos y tendencias favorables, desde balances razonables que acumulen los aprendizajes de dos décadas de forja, la experiencia que surge de estos 20 años parece afirmar que el primer paso hacia un prospecto augural para el MERCOSUR, con seguridad habrá de vincularse con la capacidad de sinceramiento y con la voluntad política que los socios del pacto regional exhiban en los próximos años.


* Director académico del CEFIR

Fuente: MERCOSUR | 20 años. Montevideo, CEFIR, GIZ, FESUR, Somos MERCOSUR. Parte 1: Breve historia del Mercosur en sus 20 años. Coyunturas e instituciones (1991-2011). Gerardo Caetano


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