Los principales desafíos que enfrentará el nuevo director general de la OMC
Roberto de Azevêdo iniciará su gestión como nuevo Director General de la OMC, en un contexto de parálisis de la Ronda de Doha y la fragmentación del sistema comercial internacional, resultante de la tendencia a la proliferación de mega-acuerdos comerciales preferenciales interregionales. Azevêdo sucede a Pascal Lamy, quien durante ocho años ejerció dicho cargo y que a pesar de su rica experiencia internacional, prestigio personal y claridad intelectual, no pudo tener pleno éxito en la difícil tarea de concertar los objetivos negociadores de países con intereses y recursos de poder tan diferentes. Félix Peña se pregunta en su último trabajo del mes de mayo, que se reproduce a continuación, si contribuir a afirmar la eficacia y la relevancia de la OMC, será uno de los principales desafíos que tendrá que enfrentar su nuevo Director General.
Contribuir a afirmar la eficacia y la relevancia de la OMC: ¿Uno de los principales desafíos que tendrá que enfrentar su nuevo Director General?, es el título del análisis de Félix Peña editado en su newsletter mensual del mes de mayo.
Más allá de sus notorias diferencias, tanto la Organización Mundial del Comercio (OMC), en el plano global, como la Unión Europea (UE) y el Mercado Común del Sur (Mercosur) en el plano regional, parecen compartir desafíos similares. Ellos implican preservar relevancia a través de su adaptación a nuevas realidades globales y regionales que son, como se sabe, muy diferente a las de sus respectivos momentos fundacionales.
Son requerimientos de adaptación, que parecen prioritariamente centrarse en cuestiones metodológicas relacionadas con los mecanismos e instrumentos que les permitan lograr los objetivos por las cuales fueron creadas, a través de la adopción de decisiones que penetren en la realidad y que sean eficaces.
Pero en los tres casos, tales cuestiones metodológicas tienden, por momentos, a derivar hacia cuestiones existenciales. Son aquellas que reflejan dudas de sus países miembros –y más aún de quienes tienen que tomar decisiones de inversión productiva y, en especial, de las respectivas ciudadanías- sobre la vigencia de los objetivos que llevaron al pacto fundacional o, al menos, sobre las posibilidades de lograrlos en el marco de los actuales marcos institucionales. Son objetivos vinculados, en especial, con la gobernanza global en el plano del comercio internacional (en el caso de la OMC) o con las respectivas gobernanzas regionales (en el caso tanto de la UE como del Mercosur), concebidas éstas últimas como la creación de condiciones de paz, democracia y estabilidad política, y de desarrollo económico y social, en el espacio geográfico compartido por sus países miembros.
El estancamiento de la Rueda Doha y las tendencias a la fragmentación del sistema comercial internacional como resultante de la proliferación de iniciativas de mega-acuerdos comerciales preferenciales interregionales (tales como el Trans-Pacific Trade Partnership- TPP- y el Transatlantic Trade and Investment Partnership – TATIP-), son algunos de los síntomas más evidentes de los problemas de eficacia y, por ende, de relevancia que encara la OMC. Todo ello en momentos en que los efectos de la actual crisis económica y financiera internacional sobre el comercio mundial se mantienen agudos, con el consiguiente impacto de antiguas y también de novedosas modalidades de protección de los respectivos mercados a los que acuden un número amplio de países miembros.
En tal contexto deberá iniciar el 1° de septiembre próximo su gestión como nuevo Director General de la OMC el Embajador Roberto de Azevêdo. Sucederá a Pascal Lamy quien durante ocho años ejerció dicho cargo. La fuerte experiencia internacional y el prestigio personal y técnico de Lamy no resultaron suficientes para que pudiera alcanzar el éxito que procuró en la difícil tarea de concertar las posiciones negociadoras de países con intereses y recursos de poder tan diferentes. Azevêdo conoce bien los ámbitos negociadores de Ginebra y el arte de la diplomacia económica. El que haya sido designado tras un interesante proceso de selección que originalmente contó con nueve candidatos todos ellos con notorios antecedentes, habla mucho sobre su prestigio como diplomático y ello contribuirá a su gestión. Pero, en particular, habla también de las nuevas realidades del poder mundial. El hecho que no era el candidato preferido de los países que desde el origen del GATT fueron los protagonistas principales a la hora de las decisiones claves y que, por el contrario, sean países en desarrollo los que más incidieron en su selección, pone de manifiesto que la OMC no es más lo que fue al ser creada en Marrakech.
El nuevo Director General tendrá muy poco tiempo para incidir en los resultados de la Conferencia Ministerial a realizarse a principios de diciembre en Bali (Indonesia). A pesar de los notorios esfuerzos que ha realizado Pascal Lamy, subsisten fuertes dudas que en tal oportunidad se logren resultados significativos. Pero el hecho que se estaría tomando conciencia de los efectos –incluso políticos, en términos de gobernanza global- que un Bali pobre pudiera tener sobre el futuro de la OMC y sobre su eficacia como ámbito de negociaciones comerciales internacionales que sean relevantes, podría contribuir a que finalmente se logre avanzar en el trazado de una hoja de ruta futura –una “agenda post-Bali” que sea creíble-.
El reciente informe sobre “El Futuro del Comercio: Los retos de la convergencia”, brinda elementos significativos para el trazado de tal agenda. En tal sentido es uno más de los legados valiosos del período Lamy en la OMC. Otros legados se refieren a las evidentes ganancias que se han evidenciado, por ejemplo, en el plano (i) de la transparencia –que se refleja en una página Web de calidad- y en particular sobre las políticas comerciales que aplican los países miembros; (ii) del mecanismo de solución de controversias, y (iii) de la comprensión de las transformaciones que se están operando en las modalidades del comercio internacional de bienes y servicios, así como de su vínculo con las inversiones productivas y el desarrollo económico –reflejada tanto en el concepto de “hecho en el mundo”, como en la continua labor docente que el Director General ha efectuado a través de sus conferencias en múltiples ocasiones y en muy distintos lugares-.
Pensando en Bali, cabe señalar que un problema no menor, sin embargo, puede ser el hecho que en particular los EEUU no parecerían muy interesados en restablecer la relevancia del sistema multilateral del comercio internacional. Si eventualmente lo están, no lo han logrado demostrar en forma convincente. Por el contrario, la administración del Presidente Obama parecería más concentrada en impulsar la nueva generación de mega-acuerdos comerciales preferenciales interregionales. El reciente viaje presidencial a México parecería inscribirse en tal estrategia. A tales mega-acuerdos se los visualizaría como una alternativa más interesante por sus posibles contenidos OMC-plus y quizás, en última instancia, como una forma de presionar a algunas de las grandes naciones emergentes para que finalmente acepten una negociación “Doha-plus”.
Incluso un especialista de prestigio e influencia como es el profesor Richard Baldwin, ha avanzado la idea de una OMC 2.0, más adaptada a lo que considera que son nuevas realidades del comercio mundial, con una membresía limitada a los pocos países que, en su opinión, son relevantes en un mundo en que el intercambio de bienes y servicios se canaliza, en gran medida, en el ámbito de cadenas transnacionales de valor. Las inversiones a que ellas dan lugar requerirían, entonces, negociar marcos regulatorios y medidas eficaces que las protejan y que, sobre todo, protejan el conocimiento y la inteligencia incorporada en los respectivos bienes y servicios. Sin embargo, el mencionado especialista no analiza –al menos en el referido artículo- las implicancias geopolíticas de su propuesta, especialmente en términos de gobernabilidad global. Y tampoco explica cómo las cadenas de valor transnacionales han podido desarrollarse en los últimos años a pesar de que no existieran aún los mega-acuerdos comerciales interregionales preferenciales que se están impulsando ni, por cierto, la OMC 2.0.
Para tener éxito, Azevêdo requerirá de todo el apoyo activo de los países que optaron por él en el tramo final del proceso de selección. Es una etapa en que lo valioso será el aporte de ideas prácticas y de energía política suficiente para permitir concluir Bali con una hoja de ruta proyectada al futuro, y orientada a renovar objetivos y métodos de trabajo de la OMC. Al respecto y como lo señalara Pascal Lamy al presentar el antes mencionado informe sobre el futuro del comercio, la palabra clave es la convergencia. Según dicho informe, son cuatro los niveles en que tal convergencia debe procurarse: el de las políticas comerciales de los países miembros; el del sistema multilateral con los diversos sistemas preferenciales; el de las políticas comerciales y otras políticas internas de los países, y el de las políticas comerciales con otras medidas públicas no tarifarias.
Esos cuatro niveles de convergencia requerirán de una gran capacidad de concertación de intereses nacionales. No será tarea fácil teniendo en cuenta, además, las limitadas competencias que le han sido atribuidas, hasta el presente, al Director General de la OMC. Pero lo que sí puede aportar un funcionario internacional independiente, que no responda a ningún país ni a grupos de países en particular, es una visión de conjunto e ideas que permitan conciliar intereses nacionales a veces muy divergentes.
Claro que el arte de concertar requiere de un pre-requisito: que los distintos países sepan lo que quieren y lo que pueden lograr en un contexto internacional en profunda y constante mutación, donde parece haberse agotado el margen para el ejercicio de lo que el profesor Bertrand Badie, de Science Po Paris, ha denominado con acierto la “diplomacia de la connivencia (ver en la Sección Lecturas Recomendadas su libro traducido al español con el provocativo título de “Diplomacia del contubernio”).
En tal sentido, Roberto Azevêdo tiene una gran oportunidad –y un gran desafío- de poner de manifiesto la contribución que la capacidad de concertación puede aportar a la necesaria gobernanza global. Será fundamental que en el ejercicio de sus funciones sea percibido como alguien que está comprometido con todos. Y con ningún país o grupo de países en particular. Algo así como la cualidad que Jean-Christophe Rufin le atribuye a Jacques Coeur, el protagonista de su novela histórica “Le Grand Coeur” (Gallimard, Paris 2012), y que era su capacidad para ver todo desde la altura como un pájaro (“comme le ferait un oiseau”).
Quizás haya sido Jean Monnet quien en términos contemporáneos mejor reflejó esa cualidad. Con su acción e ideas, contribuyó de manera decisiva a que la Europa de la post-guerra encontrara una hoja de ruta que ahora parecería, por momentos, estar tentada a abandonar.
Texto completo en www.felixpena.com.ar
* Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.
Más allá de sus notorias diferencias, tanto la Organización Mundial del Comercio (OMC), en el plano global, como la Unión Europea (UE) y el Mercado Común del Sur (Mercosur) en el plano regional, parecen compartir desafíos similares. Ellos implican preservar relevancia a través de su adaptación a nuevas realidades globales y regionales que son, como se sabe, muy diferente a las de sus respectivos momentos fundacionales.
Son requerimientos de adaptación, que parecen prioritariamente centrarse en cuestiones metodológicas relacionadas con los mecanismos e instrumentos que les permitan lograr los objetivos por las cuales fueron creadas, a través de la adopción de decisiones que penetren en la realidad y que sean eficaces.
Pero en los tres casos, tales cuestiones metodológicas tienden, por momentos, a derivar hacia cuestiones existenciales. Son aquellas que reflejan dudas de sus países miembros –y más aún de quienes tienen que tomar decisiones de inversión productiva y, en especial, de las respectivas ciudadanías- sobre la vigencia de los objetivos que llevaron al pacto fundacional o, al menos, sobre las posibilidades de lograrlos en el marco de los actuales marcos institucionales. Son objetivos vinculados, en especial, con la gobernanza global en el plano del comercio internacional (en el caso de la OMC) o con las respectivas gobernanzas regionales (en el caso tanto de la UE como del Mercosur), concebidas éstas últimas como la creación de condiciones de paz, democracia y estabilidad política, y de desarrollo económico y social, en el espacio geográfico compartido por sus países miembros.
El estancamiento de la Rueda Doha y las tendencias a la fragmentación del sistema comercial internacional como resultante de la proliferación de iniciativas de mega-acuerdos comerciales preferenciales interregionales (tales como el Trans-Pacific Trade Partnership- TPP- y el Transatlantic Trade and Investment Partnership – TATIP-), son algunos de los síntomas más evidentes de los problemas de eficacia y, por ende, de relevancia que encara la OMC. Todo ello en momentos en que los efectos de la actual crisis económica y financiera internacional sobre el comercio mundial se mantienen agudos, con el consiguiente impacto de antiguas y también de novedosas modalidades de protección de los respectivos mercados a los que acuden un número amplio de países miembros.
En tal contexto deberá iniciar el 1° de septiembre próximo su gestión como nuevo Director General de la OMC el Embajador Roberto de Azevêdo. Sucederá a Pascal Lamy quien durante ocho años ejerció dicho cargo. La fuerte experiencia internacional y el prestigio personal y técnico de Lamy no resultaron suficientes para que pudiera alcanzar el éxito que procuró en la difícil tarea de concertar las posiciones negociadoras de países con intereses y recursos de poder tan diferentes. Azevêdo conoce bien los ámbitos negociadores de Ginebra y el arte de la diplomacia económica. El que haya sido designado tras un interesante proceso de selección que originalmente contó con nueve candidatos todos ellos con notorios antecedentes, habla mucho sobre su prestigio como diplomático y ello contribuirá a su gestión. Pero, en particular, habla también de las nuevas realidades del poder mundial. El hecho que no era el candidato preferido de los países que desde el origen del GATT fueron los protagonistas principales a la hora de las decisiones claves y que, por el contrario, sean países en desarrollo los que más incidieron en su selección, pone de manifiesto que la OMC no es más lo que fue al ser creada en Marrakech.
El nuevo Director General tendrá muy poco tiempo para incidir en los resultados de la Conferencia Ministerial a realizarse a principios de diciembre en Bali (Indonesia). A pesar de los notorios esfuerzos que ha realizado Pascal Lamy, subsisten fuertes dudas que en tal oportunidad se logren resultados significativos. Pero el hecho que se estaría tomando conciencia de los efectos –incluso políticos, en términos de gobernanza global- que un Bali pobre pudiera tener sobre el futuro de la OMC y sobre su eficacia como ámbito de negociaciones comerciales internacionales que sean relevantes, podría contribuir a que finalmente se logre avanzar en el trazado de una hoja de ruta futura –una “agenda post-Bali” que sea creíble-.
El reciente informe sobre “El Futuro del Comercio: Los retos de la convergencia”, brinda elementos significativos para el trazado de tal agenda. En tal sentido es uno más de los legados valiosos del período Lamy en la OMC. Otros legados se refieren a las evidentes ganancias que se han evidenciado, por ejemplo, en el plano (i) de la transparencia –que se refleja en una página Web de calidad- y en particular sobre las políticas comerciales que aplican los países miembros; (ii) del mecanismo de solución de controversias, y (iii) de la comprensión de las transformaciones que se están operando en las modalidades del comercio internacional de bienes y servicios, así como de su vínculo con las inversiones productivas y el desarrollo económico –reflejada tanto en el concepto de “hecho en el mundo”, como en la continua labor docente que el Director General ha efectuado a través de sus conferencias en múltiples ocasiones y en muy distintos lugares-.
Pensando en Bali, cabe señalar que un problema no menor, sin embargo, puede ser el hecho que en particular los EEUU no parecerían muy interesados en restablecer la relevancia del sistema multilateral del comercio internacional. Si eventualmente lo están, no lo han logrado demostrar en forma convincente. Por el contrario, la administración del Presidente Obama parecería más concentrada en impulsar la nueva generación de mega-acuerdos comerciales preferenciales interregionales. El reciente viaje presidencial a México parecería inscribirse en tal estrategia. A tales mega-acuerdos se los visualizaría como una alternativa más interesante por sus posibles contenidos OMC-plus y quizás, en última instancia, como una forma de presionar a algunas de las grandes naciones emergentes para que finalmente acepten una negociación “Doha-plus”.
Incluso un especialista de prestigio e influencia como es el profesor Richard Baldwin, ha avanzado la idea de una OMC 2.0, más adaptada a lo que considera que son nuevas realidades del comercio mundial, con una membresía limitada a los pocos países que, en su opinión, son relevantes en un mundo en que el intercambio de bienes y servicios se canaliza, en gran medida, en el ámbito de cadenas transnacionales de valor. Las inversiones a que ellas dan lugar requerirían, entonces, negociar marcos regulatorios y medidas eficaces que las protejan y que, sobre todo, protejan el conocimiento y la inteligencia incorporada en los respectivos bienes y servicios. Sin embargo, el mencionado especialista no analiza –al menos en el referido artículo- las implicancias geopolíticas de su propuesta, especialmente en términos de gobernabilidad global. Y tampoco explica cómo las cadenas de valor transnacionales han podido desarrollarse en los últimos años a pesar de que no existieran aún los mega-acuerdos comerciales interregionales preferenciales que se están impulsando ni, por cierto, la OMC 2.0.
Para tener éxito, Azevêdo requerirá de todo el apoyo activo de los países que optaron por él en el tramo final del proceso de selección. Es una etapa en que lo valioso será el aporte de ideas prácticas y de energía política suficiente para permitir concluir Bali con una hoja de ruta proyectada al futuro, y orientada a renovar objetivos y métodos de trabajo de la OMC. Al respecto y como lo señalara Pascal Lamy al presentar el antes mencionado informe sobre el futuro del comercio, la palabra clave es la convergencia. Según dicho informe, son cuatro los niveles en que tal convergencia debe procurarse: el de las políticas comerciales de los países miembros; el del sistema multilateral con los diversos sistemas preferenciales; el de las políticas comerciales y otras políticas internas de los países, y el de las políticas comerciales con otras medidas públicas no tarifarias.
Esos cuatro niveles de convergencia requerirán de una gran capacidad de concertación de intereses nacionales. No será tarea fácil teniendo en cuenta, además, las limitadas competencias que le han sido atribuidas, hasta el presente, al Director General de la OMC. Pero lo que sí puede aportar un funcionario internacional independiente, que no responda a ningún país ni a grupos de países en particular, es una visión de conjunto e ideas que permitan conciliar intereses nacionales a veces muy divergentes.
Claro que el arte de concertar requiere de un pre-requisito: que los distintos países sepan lo que quieren y lo que pueden lograr en un contexto internacional en profunda y constante mutación, donde parece haberse agotado el margen para el ejercicio de lo que el profesor Bertrand Badie, de Science Po Paris, ha denominado con acierto la “diplomacia de la connivencia (ver en la Sección Lecturas Recomendadas su libro traducido al español con el provocativo título de “Diplomacia del contubernio”).
En tal sentido, Roberto Azevêdo tiene una gran oportunidad –y un gran desafío- de poner de manifiesto la contribución que la capacidad de concertación puede aportar a la necesaria gobernanza global. Será fundamental que en el ejercicio de sus funciones sea percibido como alguien que está comprometido con todos. Y con ningún país o grupo de países en particular. Algo así como la cualidad que Jean-Christophe Rufin le atribuye a Jacques Coeur, el protagonista de su novela histórica “Le Grand Coeur” (Gallimard, Paris 2012), y que era su capacidad para ver todo desde la altura como un pájaro (“comme le ferait un oiseau”).
Quizás haya sido Jean Monnet quien en términos contemporáneos mejor reflejó esa cualidad. Con su acción e ideas, contribuyó de manera decisiva a que la Europa de la post-guerra encontrara una hoja de ruta que ahora parecería, por momentos, estar tentada a abandonar.
Texto completo en www.felixpena.com.ar
* Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank; Director de la Maestría en Relaciones Comerciales Internacionales - Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF); Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Brains Trust del Evian Group.
Félix Peña
